Beaucoup de rapports ont été rédigés sur la possibilité pour des marchés de capitaux privés, dans le cadre de leurs affaires, de financer la conservation des océans et la réforme des pêches. Les arguments sont très simples : les gouvernements n’ont pas les ressources nécessaires pour financer la conservation, et les sources traditionnelles de financements additionnels (par des donateurs ou des philanthropes) sont complètement inadéquates. La conservation et les réformes de la pêche devraient donc être plus ouvertes aux investisseurs privés qui ont énormément d’argent. Investir dans la conservation et les réformes de la pêche est lucratif : les pêcheries durables accroissent la richesse potentielle des mers, et elles peuvent donc assurer aux investisseurs un bon retour sur investissement.

Il existe de nombreuses propositions pour déterminer comment attirer des millions de dollars pour la conservation des océans, venus d’investisseurs privés. L’une d’elles est pour les gouvernements et les grandes entreprises d’émettre des obligations bleues. C’est en réalité une stratégie bien établie – La Banque Mondiale et la Banque Européenne d’Investissement ont commencé à émettre des « obligations vertes » en 2007/2008.
Celles-ci lèvent des fonds de marchés financiers privés qui sont ensuite redistribués pour des projets et activités écologiques spécifiques. Le marché de l’obligation verte a remarquablement bien fonctionné : l’année dernière, les gouvernements, les banques multilatérales de développement et les grandes entreprises ont levé 130 milliards de dollars US d’obligations vertes, presque deux fois plus qu’en 2016.

Cette année, le concept « d’obligation bleue » est finalement devenu une réalité. Les Seychelles ont annoncé leur intention d’émettre la première obligation bleue au monde, avec l’aide de la Banque Mondiale et celle de la Branche Environnementale Globale des Nations Unies. L’obligation bleue des Seychelles sera probablement assez modeste – 15 à 20 millions de dollars US. Mais l’important c’est que les Seychelles sont utilisées comme une « preuve de la viabilité du concept ». L’espoir est que d’autres états côtiers ou constitués de petites îles en voie de développement suivront son exemple. En effet, l’année dernière, les Fidji ont émis la première obligation verte nationale pour un petit état insulaire en voie de développement, et le Nigeria a aussi émis sa première obligation verte. NatureVest, une organisation basée aux Etats Unis, mise en place par JP Morgan et The Nature Conservancy, avec pour but de lever des capitaux privés pour la conservation, pense qu’en 10 ans ils auront vendu un milliard de dollars US d’obligations bleues.

Les dangers du marché des obligations bleues ?

Lever des fonds sur les marchés internationaux de capitaux pourrait finalement assurer l’aboutissement de la promesse des « trois gagnants » : bon pour l’environnement, bon pour les communautés les plus pauvres, et bon pour les investisseurs. Mais ce modèle est-il reproductible sans risques ? Tant d’organisations soutiennent la finance de conservation en général, et spécifiquement le concept d’obligation verte ou bleue. Beaucoup de rapports décrivent combien celles-ci sont vitales si nous devons sauver la planète. Pourtant presque aucun d’entre eux ne considère ce qui pourrait mal tourner. Dans une publication de CAPE sur les obligations bleues, nous indiquions les raisons pour lesquelles le marché des obligations bleues n’est pas attractif pour les petits pêcheurs, et pourquoi les prétentions des obligations bleues sont à mettre en doute.

Le crédit suisse et la première obligation thon
Le rapport comprend une étude de cas sur le Mozambique. Le Mozambique a levé 850 millions $ US pour financer le lancement de son entreprise nationale de pêche thonière, considérés comme les premières « obligations thon » au monde. A première vue, ça n’a rien à voir avec des obligations bleues. Cependant, tout comme une obligation bleue, l’émetteur a prétendu que l’argent serait dépensé pour une pêche durable et que les fonds auraient un impact extrêmement positif sur l’économie nationale. Cette obligation a été financée et arrangée par le Crédit Suisse, en collaboration avec d’autres banques européennes et russes, dont certaines soutiennent aussi la finance de conservation et les obligations vertes.
En fait, en 2013, quand le Crédit Suisse finalisait l’arrangement pour les obligations thon du Mozambique, la banque travaillait avec le WWF et d’autres organisations de conservation sur des initiatives comme « 50 en 10 » et le Partenariat Mondial pour les Océans. C’est une banque qui était – et qui est toujours – au premier plan d’une campagne globale de levée de fonds éthiques pour sauver l’océan.
Les obligations thon ont bel et bien conduit le Mozambique à la faillite. Elles ont aussi occasionné des millions de dollars de frais au bénéfice du Crédit Suisse et d’autres banques, entreprises de comptabilité et avocats. Les obligations thon ont été émises en secret et ont mené à toute une série de problèmes de corruption de haut niveau et des conflits d’intérêt. Les prévisions sur les obligations, envoyées aux investisseurs mais restées confidentielles, étaient trompeuses et elles ont massivement surévalué le résultat attendu. L’entreprise de pêche au thon mozambicaine et les navires coûteux qu’elle a achetés à la France ne génèrent pas assez de revenus pour rembourser les investisseurs ou payer ses travailleurs. Le Mozambique s’est révélé incapable de rembourser, et il s’efforce maintenant d’obtenir une caution du FMI. Chose étrange, le cas du Mozambique ne semble pas être discuté aux conférences annuelles du Crédit Suisse à New York, quand les réseaux de banquiers et d’organisations de conservation se rassemblent pour planifier la promotion des obligations bleues et d’autres instruments financiers innovateurs.
Le Mozambique est un exemple extrême des risques des « obligations souveraines » par lesquelles les gouvernements lèvent des fonds sur les marchés internationaux de capitaux. Mais le Mozambique n’est pas le seul exemple. Ces dix dernières années, de plus en plus de gouvernements africains ont décidé de lever du cash sur les marchés obligataires.
Avant 2006, seule l’Afrique du Sud l’avait fait. Mais rien que l’année dernière, des gouvernements africains ont accumulé 40 milliards $US en dettes obligataires ; ce qui signifie que les obligations sont devenues presque aussi importantes pour les gouvernements africains que l’aide au développement. Les Seychelles, le Ghana, la République Démocratique du Congo et le Mozambique ont été les premiers pays à faire défaut sur ces dettes, mais la préoccupation grandit du fait que d’autres vont suivre.
Alors pourquoi devrions-nous nous préoccuper d’une croissance du marché des obligations bleues ? Notre rapport soulève les problèmes suivants :

Les pays peuvent facilement lever trop de fonds avec les obligations, ce qui mène à une dette impossible à rembourser.
C’est un risque qui est accru là où les évaluations des retombées économiques potentielles manquent de crédibilité. C’est un aspect qui caractérise la pêche, il existe maintenant de nombreux rapports qui prétendent que la richesse des océans est massivement sous-évaluée, et si les pays en voie de développement pouvaient imposer une meilleure gestion et s’occuper de la pêche illégale (et vendre des crédits carbone bleu), alors les gouvernements pourraient gagner des millions de dollars de taxes supplémentaires et d’impôts. Le problème, cependant, est que ces projections sur l’énorme richesse potentielle des océans ont souvent été fondées sur des statistiques douteuses, et elles s’appuient sur un fantasme, selon lequel les gouvernements africains peuvent développer facilement leur « économie bleue » pour en faire une vache à lait durable qui financera ensuite leur développement en faveur des pauvres et de l’environnement.
De cette façon, des rapports exagérés et simplistes sur la richesse potentielle des océans pourraient facilement être utilisés dans les projets envoyés aux investisseurs, qui finiraient par croire que le gouvernement est dans une bonne position pour gagner assez d’argent pour payer ses dettes, quand il ne l’est clairement pas. En fait, décider quelle somme d’argent lever en obligations n’est pas toujours fondé sur les retombées économiques probables pour l’émetteur des obligations. Au Mozambique, le Crédit Suisse a originellement levé 500 millions $US pour l’entreprise de pêche au thon. Mais ils ont découvert qu’il y avait une forte demande parmi les investisseurs, alors 350 millions $US d’obligations supplémentaires ont été émis. L’affaire est bien pire que ça, le Crédit Suisse a fini par émettre 2 milliards $US en obligations pour le Mozambique, ce qui incluait la levée de fonds pour deux autres entreprises créées pour assurer la surveillance et le contrôle de la ZEE du pays. Aucune information n’était disponible pour convaincre les investisseurs que 2 milliards $US n’étaient pas un investissement viable, mais, étant donné que le gouvernement du Mozambique avait garanti les prêts, les investisseurs n’étaient probablement pas trop inquiets.
Surévaluer les obligations signifie que le pays pourrait faire défaut sur le remboursement de sa dette, ce qui le conduit à être forcé à restructurer sa dette (comme c’est le cas au Ghana et au Mozambique), ce qui tend à menacer la fourniture de services pour les pauvres. Autrement - et c’est une possibilité plus probable pour les obligations éthiques – le gouvernement fait confiance à d’autres sources de revenus pour compenser le manque à gagner. En Afrique, la plus grande source de devises étrangères à la disposition des gouvernements est de loin l’exportation de matières premières, comme le pétrole, le gaz et les ressources minières, ou le poisson. Les obligations bleues, comme avec les obligations vertes, pourraient ne pas être une dette très soutenable, du fait qu’il existe une pression pour promouvoir d’autres industries polluantes en compensation.
Ce risque des obligations pourrait sembler similaire à d’autres formes d’emprunts d’état, comme les prêts à des conditions de faveur des banques de développement. Cependant, les obligations sont bien plus chères pour les pays en voie de développement : ils ont des paiements de taux d’intérêt bien plus élevés, et aussi des frais bien plus hauts au bénéfice des patrons des banques. Malheureusement, la tendance à encourager les pays en voie de développement à lever plus d’argent sur les marchés de capitaux privés, une politique encouragée par tant d’agences d’aide, souvent sous le prétexte « d’associer les finances privées et publiques », pourrait entraîner une réduction des prêts à des conditions de faveur et des aides.

Les obligations sont exposées à la corruption et à la fraude

La facilité avec laquelle les gouvernements peuvent lever trop d’argent par les obligations les rend vulnérables à la corruption. Ceci est aussi facilité par le manque de transparence qui semble être une caractéristique des obligations. Là encore, le Mozambique est peut-être le meilleur exemple, mais il y en a eu d’autres. La Tanzanie a levé 600 millions $US en 2013 en émettant une obligation souveraine. Pourtant, des investigations ont prouvé que la principale banque impliquée, la Standard Bank, a eu des collusions avec les autorités tanzaniennes pour augmenter les frais de banque liés à l’obligation, cet argent a ensuite été utilisé pour payer un pot de vin pour que le contrat lui soit accordé.
Les obligations nationales ne sont normalement pas utilisées pour financer un projet spécifique, mais sont plutôt des sommes d’argent qui sont distribuées pour une sélection de projets fondée sur des critères d’éligibilité. Beaucoup de discrétion entoure l’usage des fonds. Les conflits d’intérêts et les ristournes sont donc des risques inhérents. En théorie, les obligations éthiques pourraient être émises avec des critères de responsabilité et de transparence plus élevés que les autres types d’obligations. En effet, les critères volontaires sur les obligations vertes mettent l’accent sur l’assurance que la façon dont les obligations ont été utilisées est dûment rapportée. Mais généralement les émetteurs d’obligations sont supposés le rapporter eux même, et il n’y a aucune obligation d’audit extérieur.
La possibilité que les directeurs de banques et les gouvernements abusent des obligations bleues pour un gain personnel devrait être considérée comme un risque pour le marché émergent des obligations bleues. Le fait que le Crédit Suisse et d’autres banques européennes aient été convaincues de corruption liée aux obligations est une preuve supplémentaire. Pourtant ceci n’est mentionné dans aucun des outils de promotion pour la finance de conservation. Ce qui contraste avec les fonds fournis par les donateurs et les banques multilatérales, car ceux-ci ont tenté d’introduire des procédures et des gardes fous anti-corruption. Les marchés financiers privés sont bien plus relâchés sur cette question. C’est aussi vrai concernant les droits humains. Les donateurs et les banques multilatérales ont généralement des moyens d’exprimer leurs griefs et des mécanismes de protection sociale et environnementale. Ils peuvent ne pas très bien fonctionner dans certains cas, mais il n’existe pas de cadre de cette sorte pour les obligations, qu’elles soient éthiques ou non.

Aligner la conservation des océans sur la « maximisation du profit »

Un objectif explicite de la finance de conservation est de s’assurer que les investissements dans la conservation sont profitables. Pour les obligations bleues, les choix pour l’usage de l’argent sont donc susceptibles d’être influencés par la maximisation des profits. C’est inquiétant pour les groupes qui dépendent des océans mais qui ne génèrent pas beaucoup d’argent, comme les pêcheurs de subsistance ou les petits pêcheurs. Généralement les campagnes de promotion de la finance de conservation nous disent que les bénéfices de ces investissements seront bien partagés, et qu’ils auront un impact favorable sur les pauvres. Cela semble peu probable.
Un problème fondamental posé par le fait de s’appuyer sur des marchés de capitaux privés pour financer la conservation est que la seule mesure de succès est l’argent. Les valeurs non-monétaires ne se traduisent pas bien dans des instruments financiers. La politique qui encourage les gouvernements des pays en voie de développement à lever des fonds sur des marchés de capitaux privés a été fortement critiquée car elle encourage la privatisation de biens publics et promeut les intérêts des multinationales, aux dépens des économies et des entreprises locales.

Le spectre du « Bluewashing »

Une des principales critiques des obligations vertes est qu’elles ne sont pas toujours très vertes. On ne sait pas encore très bien ce qu’est le bleu des obligations bleues mais on devrait s’assurer qu’il inclut la soutenabilité environnementale.
Les gouvernements et les grandes entreprises peuvent appeler leurs obligations comme bon leur semble. Cependant, les normes volontaires et les labels ont été partie intégrante de la croissance du marché des obligations vertes. Les critères sont vagues et encouragent les émetteurs d’obligations à payer une évaluation par des tiers qui démontrerait la « couleur verte » de la proposition. La vraie définition de « vert » reste ouverte à interprétation.
Quatre entreprises internationales ont cerné le marché en fournissant ces évaluations. C’est un système faible – les entreprises qui fournissent les évaluations et les labels ont un réel intérêt à fournir des évaluations favorables – car cela mènera à plus d’affaires et à un meilleur niveau du marché.
Un des dilemmes clés sur ces évaluations est de favoriser « l’effet de rebond ». Voici un exemple simple : un plan pour réduire la consommation d’énergie des transports permet des économies. Cependant, des transports moins chers signifient que les gens voyagent plus, ce qui signifie que l’impact net de l’investissement n’a pas réussi à réduire la consommation d’énergie et l’émission de carbone.
On pense que ces effets de rebond sur les projets financés par des obligations vertes sont communs, mais il se peut qu’il faille du temps pour les mesurer et les détecter. Les évaluations des obligations vertes par des tiers soulèvent souvent ces problèmes, mais ce n’est pas considéré comme suffisant pour donner à une obligation une évaluation négative. Nous avons donc des obligations vertes considérées comme telles par des tiers pour des compagnies pétrolières.
Une faiblesse plus profonde du marché des obligations vertes est que l’accent est mis sur l’usage des fonds. Un risque majeur est que des gouvernements émettent des obligations vertes, mais qu’ils continuent à investir dans d’autres industries polluantes et à les promouvoir. Les évaluations des obligations vertes ne considèrent pas « la cohérence de la politique » , ce qui veut dire qu’un pays comme le Nigéria peut émettre une obligation verte tout en continuant à dépendre lourdement de l’exportation d’hydrocarbures.
Le même problème se manifeste avec les investisseurs et les banques. Des institutions comme le Crédit Suisse ou J. P. Morgan font la promotion des obligations vertes avec enthousiasme, mais elles ont des investissements bien plus importants dans des obligations sales. La même chose s’est vérifiée pour le Groupe de la Banque Mondiale, qui a fait la promotion du marché des obligations vertes tout en générant plus de fonds pour l’installation de nouvelles centrales à charbon.
Contrairement à d’autres types de financement, les obligations vertes manquent aussi de discipline. L’argent est fourni d’abord pour des investissements verts, mais il n’existe pas de moyen de rendre l’argent si l’impact de l’investissement s’est révélé décevant, même s’il y avait intérêt à attendre la fin des évaluations du projet, ce qui ne semble pas du tout être une caractéristique des obligations vertes.

Un dilemme : s’occuper des risques du marché des obligations bleues

Les organisations qui s’inquiètent de ces risques présentés par la finance de conservation et la croissance des obligations bleues sont confrontées à un dilemme. Une approche pragmatique serait de mettre l’accent sur la limitation des risques, y compris en faisant campagne pour des directives volontaires plus fortes, des engagements de la part des banques à être transparentes, et pour que des garde-fous sociaux et environnementaux soient mis en place par les gouvernements et les institutions financières. Les organisations de la société civile pourraient aussi décider d’investir du temps et des ressources dans le contrôle des obligations bleues et pour mettre en place leur propres évaluations indépendantes.
Mais limiter les risques sera chronophage et pourrait être un échec. En effet, la logique derrière le capital de conservation est douteuse. L’argument principal mis en avant, que les marchés financiers privés vont sauver la planète, n’est pas convaincant.
Le « fossé du financement » est idéologique. L’incapacité des gouvernements à assurer que les écosystèmes marins soient utilisés de façon durable n’est pas simplement due à un manque de ressources et d’argent ; les principales causes presque partout sont de nature politique. Nous ne devrions pas imaginer que, peut-être, les gouvernements vont devenir des gardiens responsables des écosystèmes marins en s’assurant simplement qu’ils ont accès à plus d’argent par des instruments générateurs de dette. En effet, étant donné ce que nous savons sur les marchés de la dette internationale en Afrique, leur faire davantage confiance va très probablement mener à un fossé financier grandissant pour les gouvernements africains.
Les estimations du fossé financier pour la conservation sont aussi une manipulation. Il existe beaucoup de façons différentes de réussir des changements pour soutenir la pêche et la conservation marine durable, comme donner la priorité aux pêcheries à petite échelle durable plutôt que les autres grandes entreprises de pêche industrielle. Si le financement est un problème, alors d’autres sources de fonds plus durables devraient être encouragées, comme lever des impôts sur les industries polluantes, ou réduire les dépenses gouvernementales dans d’autres secteurs, comme l’armée.
Mais il n’y a pas de raison de croire que la seule source de financement qui reste pour l’océan viendra des marchés capitaux privés. Il y a aussi une bonne raison de croire que suivre ce chemin va fournir des bénéfices disproportionnés pour les secteurs les plus riches de la société.
Enfin la finance de conservation requiert une foi aveugle dans le conte de fées que notre seule façon de garantir des écosystèmes marins durables est de faire de gros bénéfices dans ce processus, pour toujours. Le mouvement vers un usage durable des écosystèmes marins va aussi nécessiter des choix difficiles pour réduire la croissance et limiter la consommation. Malheureusement, il existe une possibilité distincte que la poussée pour augmenter le financement privé est occasionnée par une coalition d’organisations qui ont tous de gros intérêts ; les investisseurs qui cherchent à montrer leurs références sociales et environnementales, les ONG qui cherchent à accroître leur propre financement, les banques qui facturent des frais lucratifs, et les gouvernements à la recherche d’argent supplémentaire à court terme.
14 avril 2018.
Traduction : Maximilien Gilles